El Nilo, el río más largo de África y el segundo de mayor longitud del mundo -tras recientes estudios que le dan el liderazgo mundial al Amazonas-, ha sido epicentro de disputas en el Cuerno de África y África del Este durante décadas. En el centro del conflicto han estado Egipto y Etiopía, los dos principales actores regionales. La construcción de la Gran Presa del Renacimiento Etíope (GERD, por sus siglas en inglés) en el cauce del Nilo Azul, afluente del Nilo en territorio etíope, proyecto emprendido por Etiopía desde 2011, ha exacerbado la situación y el clima de tensión entre Etiopía y Egipto, y en menor medida, Sudán, que podría tener graves consecuencias regionales.
Egipto depende del Nilo para prácticamente todo su suministro de agua. El río representa casi toda su agua potable y de riego; ya que el país recibe pocas precipitaciones y casi todas sus tierras de cultivo están irrigadas. El Nilo también es una ruta de transporte clave para el país. Su principal afluente, el Nilo Azul, transcurre desde el lago Tana de Etiopía y se une al Nilo Blanco en Sudán, donde aporta alrededor del 85% del agua que constituye el Nilo principal. También es fundamental para casi todos los aspectos de la vida en Etiopía; alrededor del 32% del país se encuentra en la cuenca del Nilo, donde se concentra cerca del 40% de la población del país. En el caso de Sudán, el Nilo atraviesa todo el país de sur a norte y proporciona alrededor del 77% del agua dulce del país.
El colonialismo británico y sus consecuencias en la gestión del Nilo
Históricamente, Egipto ha adoptado un enfoque en el que el Nilo es un asunto de seguridad nacional y su posicionamiento ha incluido amenazas de acciones militares contra los Estados ribereños en caso de interferir en el volumen de agua del río. El primer acuerdo concerniente a la gestión de las aguas del Nilo fue alcanzado entre Gran Bretaña, como potencia colonial en África del Este, y Egipto en 1929. El Cairo fue favorecido sobre otros países ribereños dado su potencial agrícola, así como por ser el garante de la gestión del Canal de Suez, vital para las ambiciones imperiales británicas. Las otras colonias ribereñas británicas (Sudán, Uganda, Kenia y Tanganica (ahora Tanzania), así como Etiopía, no tuvieron voz en estos acuerdos. Según los términos dispuestos, Egipto no necesitaría el consentimiento de los Estados ubicados río arriba para emprender proyectos de agua en su propio territorio, pero podría vetar proyectos en cualquier afluente del Nilo en los países por los cuales transcurre su cauce, incluido el lago Victoria. El lago Victoria, segundo lago de agua dulce más grande del mundo, se alimenta de precipitaciones directas y de miles de arroyos de Tanzania, Burundi, Uganda y Kenia, todos ubicados en el centro este de África. Egipto sostiene que el Tratado anglo-egipcio de 1929 y su versión modificada, el Acuerdo de 1959, siguen siendo válidos. Estos acuerdos bilaterales ignoraron por completo las necesidades de otros países ribereños, incluida Etiopía. En consecuencia, ninguno de los demás países de la cuenca del Nilo ha aprobado los acuerdos.
Los intentos de construir un marco multilateral de gestión cooperativa y sostenible de las aguas del Nilo han sido constantes. En 1999 los países de la cuenca crearon la Iniciativa de la Cuenca del Nilo (NBI, por sus siglas en inglés), que tenía como objetivo el establecimiento de un foro para promover el desarrollo y la gestión colaborativa de las aguas del Nilo, incluyendo la redacción de un tratado multilateral. En 2010 cuatro países (Ruanda, Uganda, Tanzania y Etiopía) firmaron y ratificaron el Acuerdo Marco Cooperativo (CFA, por sus siglas en inglés) tras un proceso de negociación entre todos los países ribereños, incluyendo Egipto y Sudán, que finalmente rechazaron el acuerdo porque no respondía a sus intereses. Burundi y Kenia posteriormente también firmaron el acuerdo, pero no lo ratificaron. Es necesario que seis países ratifiquen o accedan al acuerdo para que entre en vigor. Dicho Tratado tenía la intención de establecer principios, derechos y obligaciones para garantizar la gestión y el desarrollo sostenible y a largo plazo de las aguas compartidas del Nilo. Según sus disposiciones, los Estados de la Cuenca del Nilo asumirían la obligación de cooperar en la conservación, gestión y desarrollo de la cuenca y sus aguas. El Tratado no tiene efectos legales en los Estados de la cuenca del Nilo que no firmen ni ratifiquen el CFA, ya que no están vinculados por él. El CFA prevé el establecimiento de un mecanismo institucional permanente, la Comisión de la Cuenca del Río Nilo (NRBC). La NRBC sería la sucesora los derechos, obligaciones y activos de la NBI.
La Gran Presa del Renacimiento Etíope, último desencadenante de un conflicto irresuelto
En 2011 Etiopía anunció la construcción de la GERD en el cauce del Nilo Azul tras la firma de un contrato con la multinacional italiana Salini Construttori por entre 4.500 y 4.800 millones de dólares, según diversas fuentes. Con una potencia de creación de energía de 6.45 GW, la presa será la principal central hidroeléctrica de África y la séptima a escala mundial y permitirá a Etiopía controlar las aguas del río Nilo. Una vez la construcción de la presa haya culminado, el llenado del embalse puede prolongarse entre cinco y quince años hasta completarse, en función de las condiciones climáticas durante el periodo y los acuerdos alcanzados entre Etiopía, Sudán y Egipto. El Cairo expresó su preocupación por el anuncio y las dimensiones de la presa, y amenazó con utilizar todos los medios a su alcance para proteger sus intereses, ya que en periodos de sequía prolongada la gestión del Nilo es determinante para la supervivencia del país. En el caso de Sudán, el país apoya la GERD (por los beneficios derivados del proyecto en términos de producción de energía barata, potencial de irrigación y control del flujo de aguas para evitar riadas), pero su preocupación se centra en los impactos derivados de su construcción, ya que la presa se encuentra a 20 km de la frontera y una mala coordinación podría significar la inundación de la presa sudanesa de Roseires, por lo que exige completar los estudios de impacto, así como garantías en los procedimientos de gestión del embalse y de seguridad.
En la última década diferentes procesos de negociación entre Egipto, Sudán y Etiopía se han puesto en marcha para intentar establecer un marco de cooperación en torno a la cuestión, e incluso en 2015 los líderes de los tres países firmaron la Declaración de Principios de la GERD, que destacaba su compromiso en cooperar y en resolver pacíficamente sus diferencias, pero sin resultados hasta la fecha. A finales de 2019, los tres países reanudaron las conversaciones con la observación de Estados Unidos y el Banco Mundial (BM). En febrero de 2020, Etiopía rechazó un borrador de acuerdo iniciado por Egipto y argumentó que EEUU y el BM estaban superando el marco de imparcialidad en la observación proponiendo medidas de mitigación de acumulación de agua en periodo de sequía que favorecían a El Cairo. Tras esto, el 10 de abril Addis Abeba propuso un acuerdo que afectará los dos primeros años de llenado del embalse, que fue rechazado por El Cairo y por Jartum (que exigían un acuerdo global y no parcial). Esta propuesta de Etiopía pretendía reducir las tensiones en el corto plazo, facilitar la creación de confianza que condujera a un acuerdo global y el inicio del llenado del embalse. Aunque Sudán reconoció ante el Consejo de Seguridad de la ONU que las partes estaban muy cerca del acuerdo, los principales escollos siguen irresueltos: el mecanismo de coordinación y resolución de disputas y los protocolos en periodos de sequía, entre otros. Durante 2020 se unieron a la observación del diferendo la UE y Sudáfrica (como presidenta de la UA). Sin embargo, aunque las conversaciones se reanudaron el 21 de mayo, estas volvieron a paralizarse a mediados de junio debido a la falta de acuerdo sobre el mecanismo de resolución de las disputas, el cauce mínimo del río en tiempos de sequía y el estatus legal del acuerdo final.
Nacionalismo etíope vs nacionalismo egipcio
Diversas cuestiones han contribuido a exacerbar la situación en la segunda parte del año. En primer lugar, la decisión unilateral de Etiopía de iniciar el llenado del embalse. El 19 de junio Etiopía reiteró que empezaría a rellenar el embalse en julio con o sin acuerdo, lo que llevó a Egipto y a Sudán a solicitar la intervención del Consejo de Seguridad de la ONU. El 20 de junio el presidente egipcio reiteró su compromiso a utilizar todos los medios diplomáticos para resolver la crisis, y aunque las conversaciones continuaron abiertas con el objetivo de alcanzar un acuerdo tras una reunión de la UA el 26 de junio con el compromiso de Etiopía de frenar el inminente llenado del embalse hasta que se consiguiera un acuerdo, al día siguiente Addis Abeba anunció el llenado del embalse coincidiendo con la temporada de lluvias. En una reunión del Consejo de Seguridad de la ONU el 29 de junio, El Cairo anunció que la GERD suponía una amenaza a su seguridad y alertó que podría desencadenarse un conflicto si la ONU no intervenía para evitarlo. El 3 de julio se reanudaron las conversaciones tripartitas bajo los auspicios de la UA, y el 27 de julio El Cairo anunció que los tres países habían acordado priorizar el desarrollo de un acuerdo legal vinculante para llenar y operar la GERD. El mismo día, el primer ministro etíope dijo que Etiopía había logrado su objetivo del primer año para llenar el embalse gracias a la fuerte temporada de lluvias, lo que llevó a Egipto y Sudán a condenar de inmediato el movimiento unilateral. Las posiciones siguieron enfrentadas en torno a la postura de Etiopía, que pretende negociar un acuerdo solo sobre el llenado de la presa, en lugar de, tal y como pretenden negociar Egipto y Sudán, un acuerdo integral sobre el llenado y la operación, y luego negociar un tratado separado sobre la asignación de agua del Nilo Azul. A pesar de los esfuerzos de la UA, la situación siguió sin avances el resto del año.
En segundo lugar, cabe destacarla posición de EEUU como aliado tradicional de Egipto y Etiopía. De ser observador de las negociaciones hasta febrero de 2020, fue acusado por Etiopía de favorecer a los intereses de Egipto al proponer medidas que supuestamente reforzaban tesis defendidas por El Cairo. A esto se sumó, a principios de septiembre, el anuncio de recorte de 130 millones de dólares de la ayuda estadounidense a Etiopía ante la falta de progresos en las conversaciones tripartitas, con la intención de forzar las negociaciones. Además, las declaraciones del presidente estadounidense Donald Trump en octubre contribuyeron a agravar la situación, al afirmar que Egipto no podría vivir con la presa y podría «volar» la construcción. El primer ministro etíope no respondió a estas incendiarias declaraciones, pero poco después el ministro de Exteriores etíope llamó a consultas al embajador de EEUU para aclarar la posición de Washington en torno a la cuestión.
Otra cuestión a tener en cuenta son las presiones internas para mantener posiciones maximalistas tanto en Etiopía como en Egipto, ya que ambos países consideran la cuestión como de interés nacional vital. La frágil situación política interna en Etiopía, a la que se añade la guerra en la región de Tigray, han provocado un clima de polarización que reduce el margen de maniobra y no contribuye a facilitar un proceso de negociación que puede ser interpretado por sectores nacionalistas como concesiones al adversario en la mesa de negociación. En esta línea se interpretan los anuncios de Etiopía realizados en octubre y noviembre relativos al cierre del espacio aéreo sobre la GERD para garantizar la seguridad de la presa, y al anuncio de que se espera que la GERD empiece a generar electricidad en junio de 2021, respectivamente. Adicionalmente, la ofensiva diplomática de Egipto es percibida en Etiopía como un intento por detener el proyecto GERD y mantener un estatus desigual.
El embalse de la GERD ya ha empezado a llenarse, por lo que se empieza a agotar el tiempo de negociación para alcanzar un compromiso, lo que incrementa la presión sobre Sudán y sobre todo sobre Egipto. El hecho de que Etiopía haya iniciado el llenado de forma unilateral ha dejado en una posición de debilidad a Egipto, ya que el país se había opuesto a esta medida. Etiopía ha tomado una decisión que ha contribuido a deteriorar el frágil clima de confianza entre los tres países. El Nilo Azul es fundamental para el desarrollo de la población egipcia, etíope y sudanesa, por lo que los tres países tienen importantes incentivos para alcanzar un acuerdo. Este acuerdo redundaría en un compromiso global en todos los Estados de la cuenca del Nilo. Cabe tener en cuenta que los cambios al frente de la administración estadounidense podrían contribuir a un nuevo rumbo en este contencioso. La cooperación en aguas transfronterizas es un elemento clave en la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En este sentido, el cambio climático, combinado con el crecimiento demográfico proyectado y los cambios socioeconómicos, aumenta los desafíos de la gestión del agua en todo el mundo. Un grave ejemplo lo tenemos en el contencioso derivado de la construcción de la GERD, que ahonda sus raíces en disputas históricas exacerbadas por el colonialismo que persisten hoy en día y en el que el cambio climático y la progresiva escasez y competencia por el agua puede jugar un papel determinante en agravar la situación e incrementar la tensión entre los países de la región, con potencial para derivar en un escenario de conflicto de graves consecuencias.
Artículo original publicado en Escola de Cultura de Pau, Alerta 2021! Informe sobre conflictos, derechos humanos y construcción de paz, Barcelona: Icaria Editorial, 2021 (en fase de edición)
