El continente africano sigue siendo uno de los escenarios más inestables a nivel global, sobre todo debido a la cronificación e intensidad de las crisis abiertas en la región del Sahel occidental, Lago Chad, Cuerno de África, África Central y Mozambique (norte). Uno de los caminos para lograr la resolución de los conflictos armados se traduce en la apertura de procesos de negociación de paz. En este artículo desgranamos los procesos de paz identificados durante el año 2022 en el continente africano, a partir de los datos del informe Negociaciones de paz. Análisis de tendencias y escenarios realizado por el equipo de la Escola de Cultura de Pau de la UAB (en proceso de edición y publicación).
Escenarios de paz en 2022
En el año 2022 se registraron 15 procesos y negociaciones de paz en el continente africano, lo que supone el 39% de los 39 procesos de paz identificados a nivel mundial. Esta cifra es superior a la de años precedentes (12 procesos de paz en 2021, 13 en 2020), aunque por debajo de los registrados en 2019 (19) y 2018 (22). Seis negociaciones se ubicaron en el Cuerno de África –Sudán, Sudán del Sur, Sudán-Sudán del Sur, Eritrea-Etiopía, Etiopía (Tigré) y Somalia–, tres en África Central –Chad, RCA y RDC–, otras cinco en el Norte de África y África Occidental – Camerún (Ambazonia/Noroeste y Suroeste), Libia, Malí, Marruecos-Sáhara Occidental y Senegal– y la restante en el sur de África –Mozambique. El aumento de 2022 respecto a 2021 se debe a la incorporación al análisis de tres nuevos procesos de paz durante el año, como son el caso de Chad, debido a la celebración del proceso de paz de Doha y el Diálogo Nacional Inclusivo y Soberano; las iniciativas de diálogo y negociación en relación al conflicto entre el Gobierno federal de Etiopía y las autoridades político-militares de la región de Tigré; y las iniciativas de diálogo y negociación entre el Gobierno de Senegal y una facción del grupo armado MFDC de la región de Casamance.
De las 15 negociaciones de paz abiertas, nueve estaban vinculadas a situaciones de conflicto armado: los casos de Camerún (Ambazonia/Noroeste y Suroeste), Etiopía (Tigré), Libia, Malí, RCA, RDC, Somalia, Sudán y Sudán del Sur. Los seis procesos restantes tuvieron lugar en contextos de tensión sociopolítica, que en algunos casos también habían padecido episodios de enfrentamiento bélico: Chad, Eritrea-Etiopía, Marruecos-Sáhara Occidental, Mozambique, Senegal (Casamance) y Sudán-Sudán del Sur.
Fuente: Escola de Cultura de Pau
Actores negociadores
En relación con los actores participantes en las negociaciones de paz, se sigue observando el carácter multiactor de las mismas, en donde, mayoritariamente, los procesos de paz involucraron a Gobiernos, grupos armados y actores opositores políticos y sociales, y la presencia de terceras partes que ayudan en la mediación, como organizaciones internacionales, organizaciones regionales, Estados y organizaciones religiosas o especializadas en mediación y facilitación. En todos los casos había más de un actor desempeñando tareas de mediación y facilitación. Algunas características presentes en los espacios de negociación de paz y el papel de los actores son las siguientes:
- Solo cuatro casos involucraron exclusivamente a gobiernos de los respectivos países y grupos armados o movimientos político-militares en las negociaciones:
- Etiopía –entre el Gobierno federal etíope y las autoridades político-militares de la región de Tigré reunidos en Pretoria, Sudáfrica, bajo la facilitación de la UA.
- Mozambique –entre el Gobierno y el grupo opositor RENAMO.
- RCA –entre el Gobierno y los grupos armados que no abandonaron el proceso de paz en diciembre de 2020–
- Senegal –entre el Gobierno y una facción del Movimiento de las Fuerzas Democráticas de Casamance (MFDC).
- Ocho procesos de paz se caracterizaron por un mapa de actores más complejo, con Gobiernos, grupos armados y actores opositores políticos y sociales.
- Chad, donde se llevó a cabo una doble vía de negociación, entre el Gobierno y los grupos político-militares en Doha y posteriormente parte de estos grupos participaron en el Diálogo Nacional Inclusivo y Soberano, en el que participaron actores de la sociedad civil y partidos políticos.
- Camerún (Ambazonia/Noroeste y Suroeste), donde los contactos exploratorios en Canadá han implicado a diferentes actores del espectro secesionista político-militar.
- Malí, donde el proceso negociador ha involucrado en los últimos años a las autoridades nacionales y a numerosos actores políticos y armados de la región de Azawad (norte).
- Libia, entre actores políticos y militares que controlan distintas zonas del país.
- Somalia, entre el Gobierno federal, los liderazgos de los estados federales y otros actores políticos y militares del país.
- Sudán, entre el Gobierno, oposición política y actores insurgentes de diversas regiones del país.
- Sudán del Sur, entre el Gobierno, el grupo armado SPLM/A-IO y otros grupos menores, tanto de la oposición política como armados
- RDC, donde las negociaciones involucraron, por un lado, al Gobierno congolés y al Gobierno ruandés, y por otro lado, al Gobierno congolés y diferentes grupos armados del este del país.
- Otros procesos negociadores estuvieron protagonizados por los gobiernos de países vecinos, en el marco de disputas interestatales. Ejemplos de ello fueron el proceso de diálogo entre Sudán y Sudán del Sur y las negociaciones entre Eritrea y Etiopía. Un caso, el de Marruecos-Sáhara Occidental –bloqueado en los últimos años– involucra al Gobierno marroquí y al Frente POLISARIO, que proclamó la República Árabe Saharaui Democrática (RASD) en 1976, y es considerada como una disputa internacional por tratarse de un territorio considerado por la ONU como pendiente de descolonizar.
- En relación con las terceras partes implicadas, todos los procesos y negociaciones analizados contaban con el apoyo de terceras partes, ya sean organizaciones internacionales, organizaciones regionales, Estados y organizaciones religiosas o especializadas en mediación y facilitación, entre las que destacan: ONU, UA, Cabe mencionar que si bien hay muchos casos donde se conoce públicamente cuáles son los actores que desempeñan tareas de mediación, facilitación y acompañamiento, en otros contextos estas tareas se llevan a cabo de manera discreta y no pública.
- Organizaciones intergubernamentales regionales africanas participaron como terceras partes, como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) en Malí y en Senegal (Casamance); la Conferencia Internacional de la Región de los Grandes Lagos (CIRGL) en los procesos de RCA y de RDC; la Comunidad Económica de Estados del África Central (CEEAC) en el proceso negociador de RCA; la Comunidad de Desarrollo de África Austral (SADC) en Mozambique; la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD) en Somalia, Sudán, Sudán del Sur y Sudán-Sudán del Sur; y la Comunidad de África del Este (EAC) en RDC. Asimismo, además de las organizaciones intergubernamentales africanas, otros organismos intergubernamentales participaron como terceras partes en el continente africano, como la UE –en Libia, Malí, Mozambique, RCA, RDC, Sudán del Sur y entre Sudán-Sudán del Sur.
- Los Estados también continuaron teniendo un papel destacado como terceras partes. En todos los procesos de paz hubo la participación de Estados liderando o apoyando iniciativas de diálogo y negociación.
- También se destaca el papel como tercera parte de actores religiosos, de carácter local o internacional, en especial la Comunidad de Sant’Egidio (Vaticano) en Mozambique, RCA y Sudán del Sur; la Organización para la Cooperación Islámica (OCI) en RCA; instituciones religiosas locales en Mozambique, en RDC y Sudán del Sur; formatos ecuménicos como la Conferencia General Anglófona (AGC, por sus siglas en inglés), formada por los líderes católicos, protestantes y musulmanes en Camerún, o el Consejo de Iglesias de Sudán del Sur (SSCC, por sus siglas en inglés).
- Destaca también el papel desempeñado por organizaciones especializadas en mediación y facilitación, en especial el Centro para el Diálogo Humanitario, presente en contextos como Camerún, Libia, Malí, RCA o Senegal; el Centro Carter, presente en Malí; o la Coalitionfor Dialogue and Negotiation (CDN), presente en Camerún, entre otros.
Agendas
Respecto a las agendas de las negociaciones, los ceses de hostilidades y acuerdos de alto el fuego estuvieron presentes en diversos contextos, como Etiopía (Tigré) o RDC. También fue recurrente el ámbito de la reforma del sector de la seguridad, y en especial los procesos de desarme, la desmovilización y la reintegración de combatientes (DDR) y la reforma o creación de nuevos cuerpos de seguridad post acuerdos de paz estuvo presente en la mayoría de contextos analizados, como Chad, Etiopía (Tigré), Mozambique, Malí, RCA, RDC, Senegal, Sudán, Sudán del Sur y Libia. Cuestiones vinculadas a la gobernanza también estuvieron presentes en las negociaciones en marcha en diversos contextos, como Chad, Malí, Somalia, Sudán, Sudán del Sur y Libia. Temas relativos al grado de autogobierno y al grado de descentralización administrativa, incluyendo la independencia de los territorios estuvieron presentes en Camerún, Etiopía (Tigré), Malí, Senegal, Sudán del Sur, y Marruecos-Sáhara Occidental. Las demarcaciones fronterizas inconclusas, como en los contenciosos entre Eritrea y Etiopía y entre Sudán y Sudán del Sur fue otro de los ámbitos de negociación presentes en el continente africano.
Evolución de las negociaciones
Respecto a la evolución de las negociaciones de paz durante 2022, cabe destacar la firma de diversos acuerdos de paz en Etiopía (Tigré), Senegal (Casamance) y Chad, así como un acuerdo político transicional en Sudán, aunque con resultados dispares. Asimismo, durante el año se alcanzaron diversos acuerdos de ámbito local que contribuyeron positivamente a la reducción de las tensiones intercomunitarias. Por otro lado, a pesar de avances concretos en algunos contextos, en otros no se produjeron avances y los procesos se vieron afectados por numerosas dificultades, estancamiento y crisis.
Avances positivos:
- Etiopía. El 2 de noviembreel Gobierno Federal de Etiopía y las autoridades político-militares de la región de Tigré, en el norte de Etiopía, alcanzaron un cese permanente de hostilidades facilitado por la UA, que pretendía poner fin al conflicto armado iniciado en noviembre de 2020.
- Senegal (Casamance). El 4 de agosto se logró la firma de un acuerdo de paz entre el Gobierno de Senegal y la facción del MFDC liderada por Cesar AtouteBadiate, de la región de Casamance, bajo los auspicios de la CEDEAO.
- Chad. Se alcanzó un acuerdo de paz en Doha el 7 de agosto entre 34 de los 52 movimientos político-militares gracias a la facilitación qatarí, lo que permitió su participación en el posterior Diálogo Nacional Inclusivo y Soberano (DNIS), celebrado entre el 20 de agosto y el 8 de octubre en N’Djamena, junto a centenares de representantes del Gobierno, de la oposición política y social.
- Sudán Aunque no se produjeron avances en la implementación del acuerdo de paz de Juba de 2020 o en las negociaciones con actores armados no signatarios del mismo, sí que se lograron importantes avances en el ámbito político, destacando el acuerdo marco alcanzado el 5 de diciembre entre la Junta Militar y gran parte de la oposición política en el que los militares prometieron renunciar a gran parte de su poder político y crear un gobierno civil de transición con elecciones en dos años.
- Sudán-Sudán del Sur (Abyei). Las autoridades tradicionales dinka ngok y misseriya, bajo mediación de UNISFA,firmaron en Uganda un acuerdo de paz local que pretendía reducir la violencia intercomunitaria
- Sahel Occidental. El Centro para el Diálogo Humanitario (HD) informó de diversos procesos e iniciativas en marcha desde 2018 en zonas fronterizas entre Burkina Faso, Malí y Níger que podrían cristalizar en nuevos acuerdos que contribuyan a cambiar la dinámica de violencia e inestabilidad a nivel regional.
- Mozambique. Se avanzó en el proceso de DDR de la RENAMO previsto en el acuerdo de paz de 2019, llevándose a cabo la desmovilización del 90% de los excombatientes de RENAMO incluidos en el programa de DDR.
- Sudán del Sur. Se produjeron algunos avances en la implementación del Acuerdo de Paz de Sudán del Sur de 2018 (R-ARCSS), entre ellos la adhesión de la facción SPLA-IO Kitgwang al pacto.
- Camerún. Aunque se dio por finalizada la iniciativa de mediación que había llevado a cabo la organización suiza HD junto al Gobierno suizo desde 2019 y persistió el clima de violencia y acciones bélicas en las dos provincias anglófonas, cabe destacar que en octubre se produjeron contactos en Canadá entre representantes del Gobierno camerunés y de diversos grupos separatistas anglófonos como parte de una nueva iniciativa para impulsar un proceso de paz.
Dificultades
- Malí. Se produjeron pocos avances en la implementación del Acuerdo de Paz de Argel de 2015, en un clima caracterizado por la inestabilidad política en el país y el mantenimiento de las dinámicas de violencia por actores no signatarios del acuerdo.
- RCA. Persistió la ofensiva por parte de los grupos armados que retiraron en diciembre de 2020 su firma del Acuerdo de 2019 y se deterioró la situación política en el país debido a la polarización derivada del proceso para intentar reformar la Constitución. En consecuencia, la implementación del acuerdo de paz de 2019 siguió estancada.
- RDC. Se puso en marcha el proceso de Nairobi, un diálogo intercongolés promovido por la EAC en el que participaron alrededor de 50 grupos armados del este del país. Sin embargo, no participó el principal grupo armado, el M23, protagonista de la escalada de la violencia en la región. A esta situación se le sumó el grave clima de tensión entre RDC y Rwanda derivado del apoyo ruandés al grupo armado M23.
- Somalia. Culminaron las elecciones legislativas y presidenciales en el marco de la implementación del acuerdo electoral alcanzado el 27 de mayo de 2021. Sin embargo, persistieron las actividades insurgentes de al-Shabaab y las operaciones militares del Gobierno federal con apoyo internacional así como de la misión de la UA en el país, en un contexto de grave sequía y hambruna.
Procesos estancados:
- Eritrea y Etiopía. Cuatro años después de la firma del histórico acuerdo de paz entre ambos Estados, el proceso de implementación siguió estancado como consecuencia de la escalada de la tensión y el inicio del conflicto armado entre el Gobierno etíope y el estado regional de Tigré, disputa en la que Eritrea dio apoyo al Gobierno federal etíope.
- Libia. persistió el impasse en las negociaciones sobre su futuro político, en un contexto de profundas divisiones que se materializaron –nuevamente– en el establecimiento de dos gobiernos paralelos.
- Marruecos-Sáhara Occidental.Continuó caracterizándose por un crónico bloqueo y parálisis de la vía diplomática para abordar y resolver la disputa, aunque a diferencia de años previos durante 2022 se reactivaron las gestiones de Naciones Unidas para propiciar un diálogo tras el nombramiento en noviembre de 2021 de un nuevo enviado especial, Staffan De Mistura.
Agenda género, paz y seguridad
Finalmente, en lo concerniente a la agenda de género, paz y seguridad, cabe constatar la práctica ausencia de mujeres en los procesos de negociación en marcha en el continente africano. Pese a ello, es destacable que en la mayoría de contextos, diversos movimientos y organizaciones de mujeres exigieron una participación activa en los procesos de paz y se pusieron en marcha numerosas iniciativas locales de construcción de paz lideradas por la sociedad civil, en especial por organizaciones de mujeres.
- Camerún, la sociedad civil camerunesa, y en especial las organizaciones de mujeres de la sociedad civil, continuaron movilizadas en torno a la promoción de iniciativas de construcción de paz, no solo en las dos regiones anglófonas de Camerún sino también en otras zonas del país.
- Malí, cabe destacar la incorporación de 15 mujeres en las subcomisiones de la Comisión de Seguimiento del Acuerdo de Paz (CSA) alcanzado en 2015. Además, el presidente de transición nombró a 26 nuevos miembros del Consejo Nacional de Transición, de los cuales 10 eran mujeres, con lo que su número total ascendía a 42 (28%).
- Etiopía, el acuerdo alcanzado en entre el Gobierno Federal y las autoridades político-militares de la región de Tigréincluía cuestiones relativas a la violencia de género perpetrada en el transcurso del conflicto. Cabe poner de manifiesto la presencia activa en el equipo mediador de la UA de la exvicepresidenta sudafricana, PhumzileMlambo-Ngcuka.
- Somalia, el proceso electoral dio como resultado que las mujeres ocuparon 10 cargos gubernamentales (aproximadamente el 13 % del total), algo más que en el Gobierno anterior (11,7 %), pero una cifra muy inferior a las demandas concertadas entre activistas locales y la comunidad internacional, que habían reclamado el cumplimiento de una cuota del 30% de representación de mujeres.
- Chad, en el proceso de paz de Doha solo hubo una mujer representante por parte de los actores presentes, según Naciones Unidas.
- RCA, la participación de las mujeres en el proceso de paz siguió siendo escasa: dos de los 11 miembros del comité de seguimiento para el Diálogo Republicano eran mujeres, y estas constituían solo el 17% de los participantes en el diálogo.
- Sudán, a principios de septiembre UNITAMS y PNUD facilitaron diversas reuniones con 55 mujeres sudanesas de partidos políticos, movimientos armados, la sociedad civil, el mundo académico y el Grupo de Derechos de la Mujer (WRG). Estas reuniones tuvieron como finalidad la construcción de una agenda común de principios y disposiciones clave desde la perspectiva de los derechos de la mujer, para examinar las prioridades relacionadas con el género de cualquier futuro documento constitucional o negociaciones sobre la base de esos principios.
- Sudán-Sudán del Sur, en el contencioso que mantienen las partes por la soberanía de la región de Abyei, la misión de la ONU en la zona (UNISFA) facilitó la participación de mujeres en la Conferencia de Paz Conjunta de Líderes Tradicionales que se celebró en mayo en Entebbe (Uganda), en donde participaron tres mujeres (el 10% de los participantes). En el acuerdo adoptado las partes se comprometieron a promover la coexistencia pacífica haciendo que las mujeres ejercieran de agentes del cambio en las labores de consolidación de la paz y los diálogos intercomunitarios en curso.
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Artículo realizado por Josep María Royo Aspa e Iván Navarro Milián a partir del Informe de la Escola de Cultura de Pau Negociaciones de paz. Análisis de tendencias y escenarios 2022 (próxima publicación)
