Después de 20 meses de cruenta guerra civil, que ha provocado decenas de miles de muertos y una grave crisis humanitaria con más de 2,3 millones de personas desplazadas de sus hogares y 4,6 millones en situación de emergencia por riesgo elevado de padecer hambruna, a mediados de agosto de 2015, y bajo los auspicios de la mediación del la IGAD-Plus -organismo regional compuesto por Sudán, Sudán del Sur, Kenia, Etiopía, Eritrea, Djibouti, Somalia y Uganda; a la que se han unido algunos países de la UA (Nigeria, Ruanda, Sudáfrica, Chad y Argelia) así como China, Rusia, Egipto y la llamada Troika (EEUU, Reino Unido y Noruega)-, se logró la firma de un acuerdo de paz en el país. Las partes enfrentadas -el Gobierno de Sudán del Sur (GoSS) presidido por Salva Kiir y el principal grupo opositor, el SPLA/M-IO comandado por el ex vicepresidente Riek Machar- firmaron el texto del acuerdo de paz propuesto por IGAD-Plus y decretaron el cese de hostilidades en medio de un clima marcado por las fuertes presiones internacionales, con amenazas de sanciones y embargos a las dos partes si no se detenía la violencia. El acuerdo fue ratificado primero por Machar, el 17 de agosto, y después por Kiir, el día 26. El Gobierno estampó su firma en el texto, mostrando su disconformidad con el mismo y con las formas en las cuales se había logrado la firma, mediante presiones y amenazas, e incluyó una lista de 16 reservas al acuerdo que no fueron aceptadas por la IGAD-Plus.
El acuerdo de paz resultante se compone de medidas incluidas en 7 diferentes capítulos de actuación, tal y como explicábamos en Africaye –un nuevo acuerdo de paz envenenado–. En resumen, los capítulos del texto atienden a: 1) Gobierno de Transición de Unidad Nacional; 2) Cese al fuego permanente y mecanismos de seguridad; 3) Asistencia humanitaria y reconstrucción; 4) Recursos económicos y financieros; 5) Justicia transicional, rendición de cuentas, reconciliación y restitución; 6) Constitución; 7) Comisión de seguimiento y evaluación.
El acuerdo fue presentado por la IGAD-Plus como el texto definitivo para lograr la paz y la reconstrucción nacional; sin embargo, los hechos que marcaron su adhesión por las partes -relativos a las amenazas y presiones externas-, así como la evolución del contexto durante los últimos meses del año, levantaron desde un inicio las alarmas sobre su posible recorrido. Al respecto, distintos son los hechos que están marcando el proceso y que representan escenarios de alerta que pueden evocar la vuelta a los enfrentamientos en 2016.
El acuerdo nace sin el consenso y la aprobación de las partes enfrentadas
El Gobierno no solo manifestó su disconformidad con las formas en las que se firmaba el pacto, sino que además expresó su desacuerdo con el texto, incluyendo el anexo de 16 diferentes reservas al mismo. Ese documento incluyó importantes aspectos que confrontan artículos capitales del Acuerdo, el cual es calificado como de “humillación”, “recompensas para la rebelión” e incluso como “neocolonialista”. Este punto de partida, ha sido leído por muchos analistas como una importante debilidad del proceso, debido a que limita la apropiación de los agentes con los compromisos adquiridos y dificulta su aplicación. Ello se muestra en el desarrollo de los primeros meses de su implementación, donde está siendo evidente el fracaso en cumplir los plazos estipulados. Por ejemplo, el Gobierno de Transición de Unidad Nacional, que debía de haberse creado en un plazo máximo de 90 días desde la firma del texto y que representa la institución fundamental del pacto, a finales de año aún no se había creado.
Distancia del Gobierno con las cláusulas del acuerdo
Desde la firma del acuerdo, el ejecutivo está confrontando el pacto tomando importantes medidas de forma unilateral que deberían de incluirse dentro del Gobierno de Transición. Estas medidas están poniendo en entredicho el valor del acuerdo, tensionando fuertemente las relaciones con la oposición. Entre estas medidas tomadas por Salva Kiir de forma independiente, han destacado la destitución de tres gobernadores en la región de Ecuatoria -hecho que generó fuertes críticas políticas-, así como la decisión del Gobierno de disolver todas las estructuras de liderazgo del partido SPLM -a excepción del puesto de presidente-. Tenemos que recordar al respecto que un hecho similar desató la crisis de diciembre de 2013 que dio inicio a la guerra civil. Riek Machar, líder opositor, criticó duramente la medida, calificándola como una amenaza para la paz, ya que esta acción ningunea la Declaración de Arusha firmada en enero de 2015 en Tanzania, donde las diferentes facciones del SPLM (Gobierno, SPLA/M-IO y la facción SPLM 7) habían alcanzado un acuerdo de reunificación con el objetivo de reconciliar a las tres facciones y facilitar las conversaciones de paz.
Reforma de la división administrativa del país
Sin duda, en este escenario de riesgo que está suponiendo la política unilateral del ejecutivo, la medida que mayor controversia está causando ha sido el anuncio realizado el 2 de octubre por el cual Sudán del Sur pasaría a adoptar una fórmula de estado federal. El Gobierno de Salva Kiir ha propuesto una modificación de la división administrativa actual, basada en 10 estados, a una fragmentación de 28 estados federales. La nueva división administrativa planteada por el presidente, sin consultar con las fuerzas opositoras, revisa las divisiones territoriales establecidas en la Constitución actual, para crear nuevas fronteras basadas principalmente en características étnicas. En la nueva propuesta, el grupo dinka -al que pertenece Kiir y la plana mayor del Gobierno- obtendría el control administrativo del 42% del territorio del país -al frente de 12 de los 28 estados propuestos-, frente al 25% del control administrativo que posee con la división de los 10 estados. Por otro lado, la comunidad nuer, mayoritaria en el SPLA/M-IO y de la cual es oriundo Riek Machar, pasaría de tener el 15% de predominio administrativo en la fórmula de los 10 estados, al 13% en la nueva división propuesta. Machar afirmó que el nuevo decreto unilateral representa una grave violación del acuerdo de paz, poniendo en serio riesgo su continuidad e insistiendo en que la medida puede hacer descarrilar el acuerdo a menos que se revoque. La IGAD-Plus también ha condenado enérgicamente el anuncio de Kiir, mostrando su preocupación y advirtiendo al Gobierno que el anuncio contradice directamente el acuerdo de paz y que cualquier cambio fundamental del país se deberá de realizar dentro del Gobierno de Transición de Unidad Nacional, instando al Gobierno a retirar el decreto.
Para hacernos una idea del impacto de esta propuesta, el equipo de Radio Tamazuj ha elaborado unos mapas para comparar la situación actual (basada en 10 estados) a cómo quedaría el país con la nueva propuesta gubernamental (28 estados)
Mapa de la situación actual de Sudán del Sur
Mapa con la fórmula de estado federal propuesta por el Gobierno
Una de las lecturas que subyace detrás de esta estrategia del Gobierno es la relativa a evitar una de las cláusulas del acuerdo de paz que el ejecutivo había vetado en su lista de 16 puntos. El artículo 15 del capítulo 1 estipula la creación de gobiernos transicionales en los estados de Jonglei, Alto Nilo y Unidad. Los dos últimos quedarían bajo administración de la oposición, mientras que Jonglei seguirá en manos del Gobierno. Con la nueva división propuesta, ambos estados se fragmentarán en tres partes: en el estado de Unidad, dos de ellas estarían bajo predominio de la mayoría nuer y una, bajo control dinka; mientras que el estado de Alto Nilo -que además modificaría sus fronteras físicas-, un estado quedaría bajo administración nuer, otro dinka y otro shilluk. De eta forma, los dos estados concebidos en el acuerdo de paz que deberían quedar bajo gobierno de la oposición pasarían a subdividirse en 6, de los cuales únicamente 3 estarían bajo administración opositora. Esta nueva división administrativa representa un serio bloqueo del citado artículo 15, que ha sido fuertemente rechazado por el SPLM/A-IO. A su vez, otro de los problemas que la fragmentación unilateral del país está generando y que el propio Kiir ha reconocido es el relativo a la nueva división fronteriza de los nuevos estados, donde muchos de ellos no se rigen por las líneas actuales de demarcación territorial, lo cual está siendo un nuevo factor de tensión y enfrentamientos, que podría traducirse en nuevas disputas bélicas.
Creciente división y fragmentación de las partes y surgimiento de nuevos actores armados
Desde la propia firma de la paz, se generaron divisiones y escisiones en el seno de ambas partes. Por parte del Gobierno, altos mandos militares cuestionaron el documento y lo valoraron como una rendición frente a los rebeldes. Del lado de los rebeldes del SPLA/M-IO, un grupo de comandantes desertaron y anunciaron la creación de otro movimiento armado opuesto al acuerdo pactado. Otros grupos armados ya existentes en el momento de la firma, como el Revolutionary Movement For National Salvation (REMNASA) o el South Sudan National Liberation Movement (SSNLM), no se adhirieron a la paz, manifestando que proseguían en la lucha armada. Posteriormente, durante el mes de noviembre, han surgido al menos dos nuevos grupos armados en el país: en la región de Equatoria, medios locales informaban de la aparición del South Sudan People’s Patriotic Front (SSPPF), que se declaraba en guerra contra el Gobierno; en la región del Alto Nilo, y como reacción a la nueva división fronteriza –la cual parte el reino shilluk y entrega algunas de sus tierras a la comunidad dinka de Apadang-, miembros de esta comunidad étnica crearon el Tiger Faction New Forces (TFNF), afirmando su intención de combatir al Gobierno y no deponer las armas hasta que se cancele la fórmula de división administrativa.
Fracaso del cese al fuego
Finalmente, el acuerdo de paz no ha logrado mantener de manera efectiva el cese al fuego pactado, produciéndose diferentes enfrentamientos entre las partes y ampliándose las acciones militares debido a la creciente presencia de nuevos actores beligerantes. El Mecanismo de Verificación y Monitoreo de la IGAD ha informado del registro de 50 violaciones al alto el fuego desde el primer acuerdo de cese de hostilidades, firmado en febrero de 2014, de las cuales cinco de ellas (tres por parte del Gobierno y dos por parte del SPLA/M-IO) se han producido después del acuerdo de agosto.
Conclusiones
Todos estos escenarios representan graves riesgos para el mantenimiento de la paz en Sudán del Sur. El propio Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, ha alertado de cómo las constantes violaciones al cese al fuego, así como el fracaso de las partes en el cumplimiento de los plazos estipulados en la implementación del acuerdo, están poniendo en serio riesgo la paz en el país. En esta coyuntura, el propio Secretario General recomendó al Consejo de Seguridad de la ONU -en previsión de una nueva escalada de violencia- el mantenimiento de la misión de la UNMISS -que concluía operaciones el 15 de diciembre-, así como el envío de 1.100 cascos azules extraordinarios para mejorar la seguridad en los campos de desplazados y proteger a los civiles. Dependerá, sin duda, del papel de los mediadores internacionales y de las presiones de la comunidad internacional que el país pueda seguir avanzando en la reconciliación nacional y supere los diferentes escenarios de riesgos que están poniendo en cuestión el recorrido de la paz en la nación más joven del continente.
Texto original publicado en “Oportunidades de paz y escenarios de riesgo para 2016” por la Escola de Cultura de Paz
Foto de portada: [Steve Evans] https://www.flickr.com/photos/babasteve/
