La próxima semana se celebrará en la sede de Naciones Unidas en Nueva York una gran cumbre, llena de pomposidad y fanfarria, a la que acudirán los más altos representantes de la gran mayoría de sus estados miembros para dar el pistoletazo de salida a la agenda de desarrollo post-2015. Coincide, además, con el 70 aniversario de Naciones Unidas e incluso el Papa Francisco acudirá a esta cita y jugará un papel importante. La cosa promete.
Siguiendo el guión de anteriores cumbres parecidas, las declaraciones y reacciones de gobernantes y otros expertos, tanto del Norte como del Sur, estarán plagadas de palabras como: “acuerdo histórico”, “momento trascendental” e incluso los más osados lo describirán como “el plan definitivo” para acabar con la pobreza. Y por supuesto, oiremos la más repetida, esa que apela al deber moral intergeneracional, y que llevamos escuchando ya más de 50 años: “Podemos ser la primera generación que acaba con la pobreza en el mundo…”, ¡en fin!
Entonces, en el año 2000, la agenda aprobada cristalizó en los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Tras décadas de cumbres y reuniones mundiales se conseguía poner “cara y ojos” a un enemigo común para la cooperación internacional. Consistían en ocho objetivos y 21 metas a alcanzar para este año 2015. Uno de los elementos más innovadores entonces, fue que un número importante de esas metas ¡no todas!- iban acompañadas de una serie de indicadores concretos y (más o menos) medibles para conocer su grado de consecución.
En resumidas cuentas, los ODM –reducir la pobreza y el hambre; conseguir una educación universal; promover la igualdad de género; reducir la mortalidad infantil y maternal; combatir el SIDA; la malaria y otras enfermedades; asegurar la sostenibilidad ambiental y desarrollar partenariados globales– suponían una agenda que definía el destino de la ayuda y la cooperación internacional, y establecía las prioridades políticas de los países en desarrollo. Los donantes tradicionales -aquellos que pertenecen al Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE– respondieron a esta llamada incrementando sus presupuestos en ayuda, pasando de destinar 80.000 millones en el año 2000, a poco más de 134.000 millones en 2014. Para las ONG, por su parte, suponía una excelente oportunidad para avanzar en la sensibilización sobre una realidad global injusta y para después poder pedir cuentas a los países más ricos.
Son numerosas y muy dispares las críticas que se han hecho. En lo que se refiere al fondo, los ODM hacen referencia principalmente a las consecuencias y no a las causas de la pobreza. Tampoco consideran, o no lo hacen de manera suficiente, aspectos cruciales como la desigualdad -especialmente entre hombres y mujeres-, los derechos humanos, civiles y políticos o la necesidad de promover un desarrollo económico que se sustente en oportunidades de trabajo y condiciones laborales dignas. En cuanto a la forma, se critica que los ODM se “cocinaron” de manera precipitada, poco transparente e impulsados por representantes de los países más ricos sin atender suficientemente a los intereses y preocupaciones de los países más pobres, derivando en una agenda de “arriba-abajo” y por tanto, con poca legitimidad entre los más desfavorecidos. La falta de concreción e indicadores para medir el último de los ODM, el único que interpela de manera clara y directa a los países más ricos para promover políticas internacionales que faciliten el desarrollo (o al menos, que no lo obstaculicen), supone un claro reflejo de esta falta de unanimidad.
¿Se han conseguido los objetivos?
Llegados a 2015, fecha de caducidad, toca revisar esos indicadores y determinar qué se ha logrado y qué no. La imagen que nos ofrece el último de los informes anuales de Naciones Unidas al respecto da pie a muchas interpretaciones, pero atendiendo a la evidencia disponible -conviene recordar que para algunos indicadores y regiones no disponemos de información suficiente-, podemos afirmar, sin lugar a dudas, que no hemos logrado todo aquello a lo que nos habíamos comprometido con tanta vehemencia.
Efectivamente, desde 1990 -año de referencia para los ODM- 1.000 millones de personas han salido de la pobreza extrema y el número de personas que se van a dormir cada noche con hambre en el mundo se ha reducido a la mitad. Prácticamente se ha conseguido que no haya diferencia en el acceso a educación primaria, secundaria y terciaria entre niños y niñas del mundo y el porcentaje de personas que tiene acceso a agua potable se acerca al 90%. Sí, se ha avanzado notablemente y se han logrado avances sustantivos, satisfaciendo algunas de las metas; pero no podemos decir que hemos satisfecho los ODM. Y no tan solo porque algunas de las metas han quedado sin resolver -como por ejemplo el acceso a un inodoro o la reducción de la mortalidad maternal e infantil, entre otras-, sino porque los logros han sido muy desiguales a nivel global. Y como los ODM consideraban promedios globales, los datos enmascaran tanto importantes carencias regionales como en el interior de los países así como entre hombres y mujeres.
¿Ha conseguido África los objetivos?
Por las importantes carencias y por las perspectivas de entonces, el continente africano era una de las regiones que se veía más afectada por esta agenda global. 15 años después, y considerando todos los objetivos en su conjunto, el continente es el que continua más rezagado y así lo reflejan los indicadores para el continente. A pesar de los avances -notables en algunos ámbitos como en el de la escolarización, o la lucha contra el VIH-, la región se encuentra a la cola en muchos de los objetivos -especialmente, en la reducción de la pobreza extrema y la mortalidad infantil, o en la mejora del acceso a agua potable y a un váter en condiciones-. El camino por recorrer para África, por tanto, es todavía largo y probablemente uno de los más tortuosos debido a las persistentes amenazas derivadas de la inestabilidad política y social, a unas economías poco capaces de repartir adecuadamente los progresos y oportunidades del crecimiento económico, pero sobre todo, por la necesidad de dar respuesta política a una creciente población joven con notables ansias de libertad y progreso.
No han sido pocos los que han sugerido que el continente africano no ha hecho lo suficiente, señalándolo como el culpable último de que no hayamos cumplido con esta agenda global. Sin embargo, si nos fijamos en la manera concreta como se formularon cada una de estas metas, en ocasiones midiendo el éxito en función de incrementos -o reducciones- relativos -ODM 1, 4, 5 y 7-, otras en incrementos -o reducciones- absolutos -ODM 6- e incluso en ocasiones estableciendo objetivos absolutos -ODM 2 y 3-, el continente africano lo tuvo desde el principio muy cuesta arriba.
La nueva agenda de desarrollo global: los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Después de dos años de duro trabajo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que se ratificarán la semana que viene, fueron finalmente acordados a principios del pasado mes de agosto. No resulta fácil resumirlos, pues a diferencia de los ODM, los ODS constan de 17 objetivos y 169 metas -¡sí, 169, han leído bien, se les levanta trabajo a las ONG para poder explicar a pie de calle en qué consiste esta agenda! Muchas de las críticas que se vertieron sobre los ODM, relacionadas con el fondo y la forma, han sido más o menos atendidas. Así, por ejemplo, además de situar en su eje principal la sostenibilidad ambiental, se consideran no tan sólo las consecuencias de la pobreza, sino también sus causas -como los ODS 4 y 8 que mencionan la calidad de la educación y de los trabajos generados o el ODS 10, que afronta directamente la desigualdad. Del mismo modo, los ODS ya no son únicamente una agenda con objetivos principalmente para los países pobres, sino que interpela por igual a países ricos y pobres. Es una agenda para todos, con responsabilidades comunes aunque diferenciadas en función de cada país.
En lo referido a la forma, el proceso de definición de esta nueva agenda global ha sido mucho más inclusivo, participativo y transparente, incluyendo a organizaciones de la sociedad civil y amplios segmentos de la población mundial. De hecho, en una iniciativa global sin precedentes, Naciones Unidas se echó, literalmente, a la calle para, a través de encuestas de manera directa o telemática, preguntar a la gente de a pie sobre qué temas debería atender esta nueva agenda.
África y los ODS
Durante este proceso, y a pesar de las dificultades para hablar con una sola voz, la Unión Africana (UA) recogió las prioridades del continente para esta agenda -bueno, la de sus líderes, el sector privado y algunas organizaciones de la sociedad civil- en la denominada Common Africa Position (CAP) on the Post 2015 Development Agenda. Si comparamos esta posición común con la propuesta ODS, podemos observar que muchos de las prioridades africanas -especialmente aquellas relacionadas con la sostenibilidad ambiental y la lucha contra el cambio climático, la necesidad de abordar la pobreza a través de la inclusividad y la justicia social o aquellas relacionadas con la paz y la seguridad- han sido incluidas. Además, a lo largo del documento de propuesta de ODS, África es la única región del mundo mencionada explícitamente. Esta nueva agenda global de desarrollo sólo será un éxito si consigue triunfar en África.
En las negociaciones finales del texto, sin embargo, los países africanos, junto a los países árabes, intentaron debilitar e incluso minimizar ciertos elementos cruciales y característicos de esta nueva agenda como la defensa de los derechos humanos y la no discriminación -especialmente en relación a la comunidad LGTB. Este decepcionante posicionamiento de última hora muestra, entre muchas otras, la miopía y falta de voluntad democrática de muchos gobernantes en el continente.
En resumidas cuentas, los ODS hablan mucho sobre todo lo que se necesita conseguir y sin embargo, muy poco sobre cómo conseguirlo, quién hace qué y con qué recursos se contarán. De acuerdo a algunas estimaciones, para hacer realidad los ODS se necesitarían 2,6 billones de dólares. De esta cantidad, el continente africano necesitaría aproximadamente entre un 20 y un 30%. En términos globales, la factura de los ODS supone, más o menos, 20 veces lo que dieron en ayuda el año pasado los países más ricos. Así pues, además de los necesarios cambios políticos, económicos e institucionales a nivel doméstico, que faciliten sacar provecho del enorme potencial con el que cuenta continente, la agenda post 2015 fracasará si los países más ricos no apuestan por unas reglas globales más transparentes y justas.
El fracaso en la reciente cumbre sobre financiación al desarrollo celebrada el pasado mes de julio en Addis Abeba no da pie al optimismo.
Foto de portada: United Nations Information Centres
Buen análisis! Un comentario que no lo contradice en nada: entre los ODM del 2000 y los ODS de 2015 también pasa otra cosa: nos hemos acostumbrado ya a este nuevo rol de las NNUU, centrado en convocar a los actores (gubernamentales, y crecientemente no gubernamentales), organizar los debates, centrar la atención y el foco internacionales, y promover finalmente un acuerdo y un marco de resultados sobre los objetivos compartidos. Poco énfasis en los instrumentos para llegar a ese escenario, más en los indicadores para saber si hemos llegado. Poco en las responsabilidades, más en los compromisos voluntarios. Renunciamos a esa función normativa internacional más clásica y su imagen última de «gobierno mundial» que decide, exige y obliga. De alta diplomacia a gobernanza global: un escenario diferente, con nuevas oportunidades y nuevos espejismos, donde agunos actores no gubernamentales se están proyectando ya con mucha habilidad. Un entorno, también, más abierto al juego de todos los intereses, siempre más poderosos que los de la comunidad de la cooperación. Por eso la movilización, la participación y la presencia ciudadana son tan importantes: para mantener un cierto nivel de exigencia y de vigilancia que los mecanismos democráticos domésticos no garantizan. Gracias Íñigo!
Javier,
Efectivamente lo que señalas es quizás la debilidad más importante de las diferentes agendas de desarrollo globales impulsadas en el marco de Naciones Unidas. No se acaban de asignar responsabilidades (quien hace qué) y los mecanismos de supervisión (para el caso de los ODS, unos indicadores que se acabarán de definir en otra reunión en marzo) son muy débiles. La falta de concreción de las metas establecidas en los ODS no va facilitar nada ese trabajo, la verdad.
En este punto, me resulta muy interesante la apuesta que hace el documento propuesta de los ODS por apoyar e impulsar agencias nacionales de estadística para poder conocer realmente lo que sucede. Estamos definiendo políticas prácticamente a ciegas (http://www.trust.org/item/20150907000228-6b3r2).
Otro de los temas que señalas es el de la influencia de actores no estatales. El creciente peso e influencia del sector privado en la cooperación internacional se aprovecha del débil marco institucional en el que se enmarca esta agenda (http://eurodad.org/Entries/view/1546407/2015/05/13/Financing-for-development-or-for-private-interests). Conseguir que los intereses privados confluyan con el interés público de la cooperación internacional no siempre es fácil.